合同格式条款备案制度，又称格式条款备案制度，是要求涉及民生领域的商品或服务提供者在格式合同使用前，将格式条款报市场监督管理部门备案的一种制度。这是一种行政干预手段，将合同监管端口前移，通过事前监管预防商品或服务提供者利用优势地位以格式条款侵犯消费者合法权益。

  浙江省的合同格式条款备案制度始于2002年10月1日，省级地方性法规《浙江省合同行为管理监督规定》（以下简称《规定》）是该项制度最高层级的法律依据。《规定》经过2011年、2021年两次修正，条款总数从30条删减为24条，但其中与格式条款备案有关的规定20年来未做任何改变。

  目前，浙江省应备案格式条款合同共八大类，分别为房屋买卖、租赁及其居间、委托合同；物业管理、住宅装修装饰合同；旅游合同；供用电、水、热、气合同；有线电视、邮政、电信合同；消费贷款、人身财产保险合同；旅客运输合同；省人民政府规定应当备案的其他含有格式条款的合同[含汽车销售、保养、维修合同（2010年7月省政府复函同意），营利性校外培训行业合同（2021年11月省政府复函同意）]。

  合同格式条款备案属于事前干预措施，通过对单一甲方、未知多个乙方的格式条款合同备案，避免对未知多个乙方未来权益可能会产生的侵害。单从合同事后救济仅维护单一乙方权益角度作对比，格式条款合同事前干预备案行为的效率明显高于事后救济。其作用大多数表现在四个方面：一是以信息公示倒逼格式条款合同提供方进行自我审查；二是经过仔细修改建议这种行政指导的方式给格式条款合同提供方预留了纠错机会；三是向消费的人提供合同公众监督的机会，拉平合同使用双方的地位差异；四是通过违法格式条款公告增加公众对违法合同的知晓度，有很大成效避免同类合同违背法律规定的行为重复出现。

  宁波按照浙江省的规定执行合同格式条款备案，自“浙江省合同格式条款备案系统”2017年6月启用以来，已对6027家企业的12063份合同（含法定备案合同11425份、自愿申报合同638份）进行备案。

  1.备案量呈现明显地域差异。海曙区备案企业最多，鄞州区备案合同最多，市本级平均每家企业备案合同数最多（7.45份/家）；镇海区、北仑区、奉化区、余姚市的备案企业数和备案合同数排名靠后，这与地区核心产业发展有一定关联。如：镇海核心的石化产业、北仑核心的航运业，均不属于八大类应备案合同。

  2.备案类型呈现明显行业差异。从九项应备案格式条款合同和其他类自愿申报备案合同的数量来看，备案企业数排前四的分别是：物业管理、住宅装修装饰合同；营利性校外培训行业合同；房屋买卖、租赁及其居间、委托合同；汽车销售、保养、维修合同。上述四项合同的备案企业数占全市总数的87.71%，另五项应备案合同的备案企业数仅占7.47%，行业间差异显著。

  3.法定备案格式条款占主导，自愿申报备案趋势未形成。全市主动申报备案合同，仅占合同备案总数的5.29%。备案数最多的江北366份与备案数最少的北仑1份差异显著。整体看来，全市各地基本都是要求备案才做备案，尚未形成格式条款合同自愿申报备案趋势。

  现阶段本地合同格式条款备案工作的问题大多分布在于：“没人做”“不会做”“没啥用”。

  “没人做”是指没有专职人员从事合同格式条款备案工作。宁波下辖10个区（县、市）、2个功能区，甚至市本级，目前均未配备专职人员；各地安排兼职人员做这项工作主要也还是为了完成考核目标，谁来做、做得好不好都不重要。

  “不会做”是指工作人员在进行合同格式条款审查时无从下手，审什么、怎么审一概不知。据笔者了解，区（县、市）从事备案审查的工作人员更换频繁，前后任之间基本没该项工作的交接。只要设置一个审核员账号，能登录备案系统就能做这项工作。导致的结果就是，绝大多数的格式条款合同备而不审，制度形同虚设。

  “没啥用”是现阶段基层都会存在的对格式条款备案目的质疑。商品或服务的提供者和消费者之间有《民法典》《消费者权益保护法》《合同违背法律规定的行为监督解决的方法》等各种效力等级的法律和法规来保障事后的司法、行政救济。为什么还要做预防性的格式条款备案审查？这类质疑的产生，主要是工作人员对合同格式条款备案的定性把握不准，用了事后救济措施的评价标准来评判事前干预措施的作用。

  国内现有7个省、2个自治区、2个直辖市、4个地级市以地方性法规、地方政府规章的形式，对合同格式条款备案进行规范。2001年上海最先通过地方性法规实施对七大类合同格式条款备案。广西壮族自治区在2015年完成格式条款监管立法，不区分类别，要求格式条款合同全公示。这15个地区出台的法规、规章中对合同格式条款备案的规定差异，大多数表现在以下方面。

  湖北、新疆、上海规定使用前备案，对使用前多少日不作规定；四川、吉林、青岛除规定使用前备案外，还设置了5-30日的备案日期限制；江苏、江西、黑龙江、深圳等地均规定在使用后备案，但对使用后的期限要求不同，深圳5个工作日、江苏10日，其余均设30日。

  除深圳规定“应当对报送备案的合同进行审核检查”，即对法定的六大类格式条款实施凡备必审，其余地区均采取依申请、依职权等方式对已备案格式条款进行抽查。

  江苏、深圳均规定使用合同示范文本的无需备案，江苏另行限定合同示范文本需为国家、省级。其余地区的法律仅要求宣传、推广合同示范文本，未作免备案的规定。

  法定应备案类别最少的是深圳，仅设供用水、电、气合同，电信合同，邮政合同，有线电视使用合同，物业服务合同，旅游合同6大类；且未留其他的兜底条款。精简的类别设置与其备案全审查的流程设置相匹配。

  除广西外，法定应备案类别最多的是新疆。除了单列医疗服务合同；宾馆、酒店等服务合同；农业生产资料和农副产品购销合同等非常规类别外，还以“其他”兜底条款的形式把格式条款合同全部纳入备案范围。

  从格式条款备案现在的状况来看，各省市、自治区都持续对合同格式条款实施事前监管，可见该项制度在维护社会公共利益、保护消费者合法权益方面确有实效。相比较而言，浙江的合同格式条款备案制度在2002年《规定》实施时有其先进性，但20年来随着本地消费水平、消费结构的巨大变化，格式条款备案也需应势而变。为最大限度发挥格式条款备案制度的效应，从浙江和宁波的实际出发，提出如下优化建议。

  1.开展合同格式条款备案审查专业队伍梯队建设。为解决现阶段合同格式条款备案审查队伍专职人员不足、专业能力不强这两大难题，亟需组建一支专业的合同监管队伍来完成格式条款的日常备案审查和按需监督抽查。一是加强专业相关知识培训。新进人员需完成一定周期合同监管有关专业知识的培训并经考核合格后，才能从事合同备案审查工作；后期对新修订的合同法律和法规、规范性文件等开展常态化业务培训。二是加强系统内部交流。掌握相关理论知识是开展合同监管的入门级要求，只有具备一定的理论知识与实践经验才能有明确的目的性地对格式条款进行审核检查。以典型格式条款审评、疑难格式条款讨论等多种形式开展实践业务交流。开展向业务能手学习，实现师徒传帮带。三是加强系统外部交流。全省各地年年都会开展对某一类行业已备案格式条款的抽查，要充分的利用与行业专家接触的机会，通过他们的专业点评把握行业最新趋势及备案审查中需关注的重点问题。

  2.对合同格式条款备案是否经过审查进行标记。公众一致认为已完成备案的格式条款都是经过市场监督管理部门审查的，有行政部门提供信赖保护。事实上，合同格式条款备案采取的是备案后审查，企业只需提交完整材料就可以完成备案，备案未审查的格式条款只是一种信息公开披露，表明企业公开格式条款接受社会监督的态度。备案已审查的格式条款，才表明市场监督管理部门对条款内容是否违法已实施行政监管，这一类的格式合同才能给消费的人提供信赖力。浙江省对备案格式条款采取的是依申请或依职权抽查，不是全覆盖审查。在向社会提供格式条款备案信息查询时，应对是否经过审查进行标记，更好地起到通过审核检查格式条款的示范引领作用。

  3.推广使用合同示范文本免备案。合同示范文本是行业主管部门或行业组织制定的格式条款合同，在制定时有关联方专家参与，最大限度地考虑了条款内容的公平公正及专业性，也需报市场监督管理部门备案。对使用合同示范文本的企业免备案，能有很大成效避免行政资源的浪费，也能便利企业。备案量排名前三的物业管理合同、商品房买卖合同、汽车销售合同均已出台合同示范文本，通过免备案引导相关行业企业使用合同示范文本，能减少80%以上的备案格式条款，将有限的合同审查资源集中使用在新兴的亟需规范的行业上，更好实现格式条款事前行政干预的目的。

  5.加强合同格式条款备案宣传，扩大备案审查公众监督覆盖面。格式条款审查/备案率过低，是现阶段合同格式条款备案制度没办法真正发挥作用的重要原因之一。在合同行政监管人力不足的情况下，依靠消费者进行社会监督是一种有效补充。通过对格式条款备案的大力宣传，使消费的人了解提前介入的渠道，保障自己在消费过程中的合法权利，让更多的消费者参与到格式条款的社会监督中来，通过社会共治营造公平公正合法有序的消费环境。

  1.发挥地方立法优势，出台格式条款备案地方性法规。宁波作为“较大的市”拥有地方立法权，应充分的发挥地方立法优势，对浙江省《规定》未明确的内容融入宁波特色加以细化，便于实际操作。如：明确对格式条款未按要求修改的公告以何种方式、在什么平台公示，明确公告后仍未修改的与企业信用评估关联，明确对优势企业刻意以补充协议规避备案做出相应行政处罚等等。

  2.发挥协会专业优势，赋予特定类别格式条款备案审查权。行业协会是某一行业的意见领袖，专业化程度较高。建议在特定行业的格式条款备案审查中适当赋权行业协会，一方面用专业技术人员管专业领域事半功倍，另一方面也能调动行业协会的主观能动性，使其在管理协会会员时拥有抓手，以便于更好规范行业秩序、促进行业发展。适当赋权行业协会并不是指行业协会全权托管，行政监管部门需定期对行业协会审核检查通过的格式条款进行抽查，发现存在怠于审查等现象的，可采取关联协会年审、收回备案审查权、吊销协会登记证等相应措施予以规制。

  3.发挥高校人才优势，充实格式条款备案审查储备力量。宁波高校目前均设有法学、经济等相关学科，格式条款内容就是这些学科知识点的实践应用。建议通过与高校合作，把格式条款备案审查作为相关学院学生社会实践的一项内容。通过对日常生活中实际使用格式条款的审查，既能增强学生对知识点学习的兴趣，也能进一步巩固其对知识点的掌握程度。同时也为格式条款备案做了专场宣传，培育有关专业学生作为格式条款公众监督的储备力量，能提高公众监督的针对性和有效性，持续优化宁波的放心消费环境。

  此外，通过组建专业人才梯队、优化备案流程、加大处罚力度、引入公众监督等措施，不断的提高已备案格式条款的审查覆盖率和审查质量，以优质高效的事前合同监管，打造消费领域合同履行公平公正的宁波样本，助力宁波营商环境优化提升。

  作者：陈浩，宁波市市场监督管理局高新区分局局长；徐华梁，宁波市市场监督管理局市场合同处副处长；黎良军，宁波市市场监督管理局市场合同处四级调研员；陈莹，宁波市市场监督管理局市场合同处一级主任科员返回搜狐，查看更加多